一、創意經濟為何成為國家發展戰略的重要組成部分

過去十余年間，創意經濟在全球政策議程中的位置發生了根本性轉變，越來越被公認為驅動可持續增長、激發跨行業創新、增強國家軟實力的核心引擎。電影、音樂、設計、游戲、出版、建筑、數字內容等創意領域，不僅創造了大量高價值就業崗位，更通過知識溢出和消費帶動，將增長效應輻射至零售、旅游、制造、城市服務等更廣泛的經濟部門。全球數據清晰印證了這一趨勢：2020年，盡管面臨疫情沖擊，全球創意經濟仍貢獻了2.25萬億美元收入，占全球GDP的3.1%和總就業的6.2%。城市中每新增一個創意崗位，可在本地帶動至少1.9個非創意崗位。國際金融公司的測算表明，創意產業每1美元產出可撬動約2.5美元的總體經濟回報。這些證據共同指向一個結論：對創意經濟的投資，不僅是文化投入，更是具有高乘數效應的經濟投資。

與此同時，融資難仍是制約創意企業和創作者的核心瓶頸。無形資產估值困難、項目制收入波動大、傳統信貸渠道適配度低，使創意產業長期游離于主流金融體系之外。為應對這一結構性障礙，部分先行國家正嘗試構建包括政府基金、稅收激勵、風險分擔、社會投資在內的混合型融資生態，使創意從“難以估值”走向“可被投資”。人才供給端的變革同樣迫在眉睫。以標準答案和應試能力為中心的傳統教育模式，與創意經濟所依賴的好奇心、試錯能力和跨學科思維之間，正形成日益明顯的張力。越來越多國家開始將創意能力培養貫穿教育全周期——從早期藝術啟蒙到高等教育專業訓練，再到職業生涯中的技能更新——系統性地培育面向未來的創意勞動力。

二、政府整體戰略與創意增長的運營模式

一部電影的制作，可能同時涉及文化表達（文化部門）、經濟發展（經濟部門）、勞動力培訓（教育部門）、出口促進（貿易部門）、知識產權保護（司法部門）、數字基礎設施（科技部門）以及城市開發（市政或區域發展部門）。這種橫跨多領域、多職能的特性，決定了創意產業的管理不能依靠單個部門單打獨斗，而必須建立一套能夠穿透行政壁壘的協調機制，把創意經濟的目標嵌入各個政府職能部門的日常工作。

面對這一挑戰，不同國家選擇了不同的制度設計。以英國為例：2011年，英國成立創意產業委員會，這是一個由政府與行業共同組成的聯席機制，由文化、媒體與體育大臣和產業界領袖聯合擔任主席。委員會下設多個專項工作小組，分別聚焦融資渠道、知識產權、人才培養和出口拓展等關鍵議題。這套架構打破了部門界限，使分散在不同職能領域的政策資源得以整合。2018年，作為英國產業戰略重要組成部分的《創意產業行業協議》正是在這一機制下達成。政府承諾投入超過1.5億英鎊，行業匹配同等規模資金，共同支持技能培訓、區域發展、創新中心和出口服務。到2022年，這套“政府整體”策略已顯現成效：英國創意產業的增速達到整體經濟增速的兩倍左右。從英國的經驗中，可以歸納出實施政府整體策略的四項關鍵行動：其一，獲取高層政治支持。將創意產業納入總理或內閣議事日程及國家發展規劃，確保各部門目標一致、資源到位。其二，建立正式的跨部門協調機制。設立常設委員會或理事會，配備聯合工作組，并在財政、知識產權、技能、出口、基礎設施等領域設定統一目標。其三，配置專門的執行部門。授權常設機構或專門部門，賦予其穩定的預算與人力，負責項目執行、協調交付與服務對接，同時持續積累機構知識。其四，將行業納入共同治理。在咨詢委員會或理事會中為行業代表設置席位，聯合設計融資工具、激勵政策與出口支持體系，確保政策始終貼近市場實際。

三、國家創意競爭力的路徑選擇

在創意經濟成為國家發展新動能的背景下，各國逐步認識到，創意產業的發展不能依賴統一模式，而應以本國條件為基礎，形成差異化戰略路徑。由于各國在文化資源、技術能力、市場規模和制度環境方面差異明顯，有效的國家戰略，必須從比較優勢出發，構建具有針對性的政策體系。從整體上看，創意經濟往往在國家完成基本經濟轉型之后被納入核心發展議程。與傳統產業相比，創意產業依賴知識、文化和原創能力，既能提供高附加值，又具備出口潛力，還能夠強化國家文化影響力。因此，各國在制定創意經濟戰略時，逐步將其與產業升級、國家形象塑造和國際競爭力提升結合起來。

（一）發展定位

一份有效的國家創意戰略，必須首先回答一個基本問題：這個國家靠什么在全球創意經濟中競爭？在這個問題上，不同的國家展現了不同的發展策略。一是以創新能力和設計能力作為主要優勢，將創意產業與科技研發深度融合，推動創意內容向高附加值產品轉化。瑞典政府的公共投入并不試圖覆蓋全產業鏈，其通過公共政策將文化部門與研發體系連接起來，建設創意科技中心，支持環保型生產方式，并通過國有機構“瑞典商貿聯合會”幫助本土知識產權向海外市場拓展。在斯德哥爾摩形成的游戲產業集群中，Mojang、King、Paradox等全球知名游戲公司在此扎根，與大學人才輸送管道和創業孵化器形成緊密聯動。瑞典游戲產業不僅形成了可重復的出口模式，還在本地產生了明顯的經濟溢出。2022年，該行業收入約31億美元，提供了近8000個就業崗位。二是圍繞文化真實性和高端細分市場展開競爭。新西蘭不以規模或低成本作為主要競爭手段，而是強調創作質量與本土文化特色，特別是原住民文化元素所代表的獨特性。新西蘭的核心政策工具是“新西蘭屏幕制作退稅計劃”，該計劃自2014年運行至今，以其穩定性和可預期性著稱。2020年8月至2023年6月期間，政府還設立了臨時性的“屏幕制作復蘇基金”，幫助產業應對疫情沖擊。更重要的是，這套激勵體系與新西蘭國家品牌高度綁定：高質量制作標準、可持續發展認證、清晰的審批流程，使其成為國際大型制片方信賴的制作地。2023年，該計劃共批準2.28億新西蘭元退稅，支持25部國際制作和39部本土作品。《阿凡達》系列在新西蘭完成攝制，是這套定位策略最直觀的例證。三是以基礎設施和制度便利性作為優勢，構建區域性創意樞紐。阿聯酋即通過自由區制度和文化設施建設，形成面向區域的內容生產與管理平臺。迪拜媒體城、迪拜設計區、迪拜制片城、沙迦媒體城（沙姆斯自由區）、哈伊馬角媒體城自由區、富查伊拉創意城、阿治曼媒體城自由區——這一系列自由區的共同特征是：一站式企業注冊與許可證辦理、制作與后期設施在同一空間內集中配套、監管流程高度簡化。對跨國媒體公司和制作機構而言，這意味著極低的行政成本和高效的制作協同。2023年，阿布扎比盧浮宮參觀人數超過120萬人次。2022年，迪拜創意產業產出約為220億迪拉姆，占GDP的4.6%。越來越多的區域總部和后期制作機構將迪拜作為其區域運營基地。使該國逐步成為區域總部和制作中心的集中地。

（二）法律與監管框架

無論采取何種路徑，法律與監管體系都是基礎條件。各國普遍認識到，如果知識產權保護不足、權利管理復雜、數字平臺規則滯后，將削弱創作者收入和投資者信心。因此，加強版權保護、簡化管理流程，并更新與數字平臺相關的制度安排，是支撐創意經濟競爭力的重要前提。以美國為例，1998年《版權期限延長法》提供了長期的權利保障，支持了對內容庫的大規模投資，這些內容庫如今已通過流媒體平臺實現商業化。2019年迪士尼以713億美元收購21世紀福克斯，其估值核心正是依托版權框架不斷延展的內容資產。美國商會發布的2023年國際知識產權指數顯示，知識產權保護體系越強的國家，其創意產業成熟度和出口導向性也越高。美國、英國、法國、德國、瑞典、日本、荷蘭、瑞士、新加坡、韓國等領先經濟體，無一例外地兼具強知識產權執法與高創意產業產出。與此同時，數字平臺的監管框架正在重塑創意產業的全球競爭格局。歐盟《版權指令》第17條則要求平臺獲得內容授權或部署上傳過濾機制，將談判優勢向權利人一端轉移。澳大利亞2021年《新聞媒體議價法》強制要求數字平臺與新聞出版商進行商業談判，谷歌與臉書據此與澳大利亞媒體公司達成每年超過2億澳元的合作協議。這套監管干預證明，政府可以通過制度設計，重新平衡平臺與創作者之間的價值分配。

四、基于地點的發展與創意集群

創意經濟的發展往往依托特定地點形成集群。通過企業、人才和服務機構的集中，可以促進知識交流、降低交易成本，并形成品牌效應。不同國家的集群形成方式各不相同，有的由市場自發形成，有的由政策引導建設，有的與城市更新相結合。但其共同點在于，需要將基礎設施建設、教育體系和產業政策協同推進，才能維持長期活力。2026年2月，世界政府峰會與咨詢機構FTI Consulting聯合發布的全球創意經濟戰略報告《創意未來：實現持續經濟增長和多元化的跳板》（Creative Futures: The Springboard for Sustained Economic Growth and Diversification）將創意集群的形成路徑歸納為四種模式。

表1  創意集群模式類型及其不同特征

信息來源：《創意未來：實現持續經濟增長和多元化的跳板》

五、政策建議

基于上述國際經驗，報告為各國政府提出了五項關鍵行動。

第一，圍繞國家比較優勢定位創意經濟。政府需要首先回答一個戰略問題：本國最有競爭力的究竟是創新能力、文化真實性、樞紐基礎設施，還是數字采納速度？所有后續的戰略設計與品牌傳播，都應圍繞這一核心定位展開，而非面面俱到、失去焦點。

第二，協調政策工具以強化所選定位。技能培訓、金融工具、研發支持、稅收激勵、知識產權服務、出口促進——這些工具不應各自為政。只有當它們形成合力，共同服務于同一個競爭優勢方向時，戰略才可能產生實質效果。

第三，更新法律與數字監管框架。知識產權保護與執法需要持續加強，權利管理流程需要簡化，數字平臺規則需要適時調整，以確保價值能夠流向創作者一端，同時營造可預期的投資環境。

第四，為高績效創意集群提供制度與環境支撐。集群的形成雖無法完全人為設計，但政府可以通過投資專業基礎設施——如演播室、文化片區、創意科技設施——并制定支持密度與協作的規劃與土地政策，顯著提高集群形成的概率與成長速度。

第五，根據本地優勢與發展模式定制集群戰略。不同城市的稟賦差異巨大，照搬他國成功模式很難奏效。政府需要識別本地資產，并參考市場主導型、政策主導型、自發成長型、城市更新型等不同路徑，選擇適合自身的切入方式。在此基礎上吸引錨定企業、設計空間戰略，逐步釋放集聚效應，實現持續增長。

信息來源：

1、《Creative Futures: The Springboard for Sustained Economic Growth and Diversification》.https://www.worldgovernmentssummit.org/observer/reports/detail/creative-futures-the-springboard-for-sustained-economic-growth-and-diversification

2、Creative Industries Policy and Evidence Centre.https://pec.ac.uk/news_entries/national-statistics-on-the-creative-industries/

3、Reuters.Ireland rolls out pioneering basic income scheme for artists.https://www.reuters.com/world/ireland-rolls-out-pioneering-basic-income-scheme-artists-2026-02-10/